章铮:进城农民工是城镇化难点 城镇生活开支高于乡村

国家统计局近日公布的《2016年农民工监测调查报告》（下称《报告》）中，出现了一个新术语：进城农民工。

以往同类报告中，常见的术语是本地农民工和外出农民工。这两个术语的特点，都是从乡村的角度，来看农民工户籍所在地与工作所在地之间的关系。工作地点在户籍所在乡镇地域以内的是本地农民工，以外的是外出农民工。与之相比，进城农民工这一术语的特点，是从城镇的角度，来看农民工工作地点与居住地点之间的关系，居住在城镇地域内的农民工才算是进城农民工。

与城镇化有关的三类农民工

通过使用新术语，另外两类与城镇化有关的农民工被排除掉了。

被排除的第一类，是工作在城镇、居住在乡村地域内的农民工。其中，有些农民工是为了节省房租开支，不得不住在远离工作地点的外地乡村；更多的是住在乡村自己家里。

第一类农民工的数量，等于《报告》中外出农民工与进城农民工的差额。2016年，中国外出农民工数量为16934万，同年，中国进城农民工——即居住在城镇地域的农民工数量为13585万，比外出农民工要少了3349万。

被排除的第二类，是虽为乡村户籍，但落户、居住和工作在城镇周围本乡镇的农民工。这类农民工的城镇化，往往通过城乡区域界定变化（如“村”改“居”、“县”改“区”等）后的“农转非”来进行。“农转非”后，这类农民工的户籍身份随之改变，不再是乡村户籍，因而也就算不上农民工了。

第二类农民工数量有多少，《报告》没有相应数据。但学者蔡昉发现，近年来“农转非”的乡村人口中，第二类农民工家庭占很大比例。他给出的数据是：城镇新增常住人口中，进城农民落户只占5%，因城乡区域界定变化就地“转户口”的占53%。

农民工是否愿意城镇化

无论进城农民工，还是其他两类农民工，对于农民工城镇化，态度都不太积极。

其中有共性的问题，也有各类农民工特有的问题。

共性的问题有两个。

第一，城镇生活开支大大高于乡村。

拿住房来说，乡村居民建房时，成本中只包含建筑材料与建筑人工，而城市住房成本除此以外还包括土地出让金、政府征收的各种税费及房地产商的运营费用和利润。因而城镇商品房的价格要比乡村居民自建房的成本高得多。2015年，中国乡村农户竣工住宅当年平均造价为845.2元/平方米，而同年城镇商品房（住宅）平均销售价格为6473元/平方米，35个大中城市商品房（住宅）平均销售价格更高达9429元/平方米。

第二，进城就业，前景不明。

农民工能在城镇稳定就业，不等于他们能在城镇——特别是同一城镇稳定就业。2010年和2011年的《农民工监测报告》中，曾公布过中国各类农民工的年龄结构。具体来说，2010年，外出农民工与本地农民工中，40岁以上农民工所占比例分别是18.1%与56.3%；2011年，上述比例分别是18.2%与60.4%。既然后半辈子多数农民工只有回乡才能找到工作，那么他们应该在哪里落户？只考虑前半辈子，他们应落户在当时所就业的城镇。考虑一辈子，正确的选择则不是回乡，就是到家乡所在地的县城镇购房落户。

不同类别的农民工处境不同，对城镇化的态度也不完全相同。

对进城农民工来说，家属的安排是一个问题。让家属留守乡村生活成本低，但自己外出务工、照顾不到家属，会引发留守儿童等一系列社会问题；让家属随自己一起进城，生活成本将大幅上升。

而对前述被排除掉的第一类农民工而言，家安在生活成本低的乡村，又可以天天回家。他们对城镇化的态度，应比进城农民工更消极一些。前述第二类农民工的家在城郊甚至城中村，租房者众多，房租收入不少。他们名为“农民”，实为房东，当然更不愿意“农转非”了。

当地政府是否愿意农民工城镇化

影响相关城镇政府对农民工城镇化态度的主要因素有三个。

首先是土地因素。城镇扩展需要周边的土地资源。土地财政也离不开能带来高额出让金的城镇周边土地资源。

其次是农民工工资因素。目前，农民工家属多数留在乡村。由于乡村生活支出大大低于城镇，因而现有农民工的工资水平虽低，农民工全家还能生活下去。如果全家进城，农民工生活开支必然剧增。如果增加的开支由当地政府补贴，则会成为政府的长期负担；如果这部分开支通过劳动力市场导致农民工工资上升，结果或是减少企业利润空间，或是导致城镇商品与服务费用上涨。

最后是商品房因素。如果农民工现款买房，政府没有负担；如果农民工贷款买房，则还贷期间这些“前”农民工失业或收入剧减引发的还贷压力，有可能影响到政府的就业政策与收入再分配政策；如果连城镇商品房都买不起的农民工进城落户了，政府就得设法（如廉租房或经济适用房）解决这些新市民的住房。

受以上因素影响，对于农民工城镇化，相关城镇的政府目前的态度是，既非一概支持，也非一概反对。

前述第二类农民工的家与城镇临近，甚至与城镇犬牙交错。城镇扩展和土地财政离不开这些乡镇的土地资源。城镇政府巴不得这些农民工及其家属城镇化。

第一类农民工的家乡离城镇远。按照目前的政策，城镇化不影响进城乡民在家乡的土地权益。因而这类农民工“农转非”后，可以照常住在乡村原有住房里。这一方面固然不利于城镇住房去库存，但另一方面，生活开支没有上升，就不会产生涨工资的压力。因此，对这类农民工的“农转非”，政府的态度是听其自然。

相比之下，政府态度最不一致的，恰恰是前面特指的进城农民工。进城农民工的主要流入地是大城市与沿海城市带。当地政府担心的，是进城农民工落户导致政府财政支出剧增，或农民工特别是本地服务业工资水平暴涨。而作为农民工主要流出地的内地县镇，本来就没有多少农民工的就业岗位。当地政府所希望的，是农民工外出打工挣钱后，能够回家乡买房。换句话说，政府欢迎的是买得起房的农民工。

为什么说进城农民工是城镇化的难点

以上分析表明，在城镇化过程中，拥有城镇近郊户籍和土地资源的第二类农民工不是问题；总人数只有3000多万、进城不用担心是否买得起商品房的第一类农民工也不是大问题。真正难办的是进城农民工。难办的原因，不仅在于他们人数众多（数量高达1.3亿~1.4亿），更主要的是他们进城落户时躲不开的买房门槛。

如前所述，无论是从农民工自身的角度，还是从农民工流入地或流出地政府的角度，是否买得起房都是进城农民工城镇化的必要条件。而考虑到乡村承包地和宅基地可能带来的收益，一部分进城农民工即使在城镇买了住房，也不愿意“农转非”。这意味着，有可能城镇化的进城农民工人数，以买得起房的进城农民工数量为上限。

就能购房农民工的总数而论，根据《报告》，2016年，进城农民工中，购房的农民工占17.8%，其中购买商品房的农民工占16.5%。换句话说，大多数进城农民工不具备城镇化的必要条件。

就购房农民工的变动趋势而论，2016年，进城农民工中，购房农民工的百分比比上年提高0.5个百分点，其中购买商品房农民工的百分比比上年提高0.8个百分点。另外，2016年进城农民工的数量（13585万）比2015年减少了157万人。照此计算，购房的进城农民工总数为：2015年，(13585+157)×(17.8%-0.5%)=2377（万）；2016年，13585×17.8%=2418（万）；这意味着2016年全年，购房进城农民工人数净增41万人。同时，还可以算出，购买商品房的进城农民工总数为：2015年，(13585+157)×(16.5%-0.8%)=2157（万）；2016年，13585×16.5%=2242（万）；这意味着2016年全年，购买商品房进城农民工人数净增84万人。

当年净增购房人数，应该是从当年进城农民工购房总人数中，减去已购房且“农转非”的进城农民工人数后的差额。根据前引蔡昉的研究，包括进城农民工和上述第一类农民工在内，所有的“进城农民落户”只占户口“农转非”总数的8.6%。按照我在《城镇化是农民工增速下降的重要原因》（载于《第一财经日报》2017年3月30日）中的估算，2016年，全国“农转非”的所有农民工数量是535万。该数量的8.6%相当于46万农民工。假设这46万人全部属于进城农民工，且我们只关注商品房的销售，则2016年，全国购买商品房的进城农民工人数也只有84+46=130（万），只相当于2016年进城农民工总数（13585万）的1%。这意味着，如果每年买得起商品房的进城农民工人数不变，则2016~2020年期间，全国购买商品房的农民工总数只有2242+84+130×4=2846（万）。这意味着到2020年，还有1亿以上的进城农民工在城镇买不起房、没有条件落户。

退一步说，就算2017~2020年期间，全国每年购买商品房的进城农民工人数增加到2016年数字的3倍即390万，到2020年，全国购买了商品房的进城农民工总数也只增加到2242+84+390×4=3886（万）。可见，就算买得起城镇商品房的进城农民工全部愿意“农转非”，到2020年，进城农民工中有条件进城落户的人数也只相当于2016年进城农民工总数的30%不到。与“促进约1亿农业转移人口落户城镇”和“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”的农民工城镇化目标相比，还存在不小的差距。

在我看来，农民工城镇化的首要问题，不是让不让农民工进城，而是农民工是否进得起城。解决不了农民工进城后的基本生计，农民工城镇化就无从谈起。