杨遴杰：以平权为核心推动土地制改革 是好选择

前几日，国务院发展研究中心课题组发布了一个包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的新一轮改革的基本思路和行动方案，简称为“383方案”。由于发布的时间点恰好赶在十八届三中全会召开前夕，报告的牵头人又是高层主要智囊，虽然仅是一个研究报告，不见得会全盘作为中央政策出台，但也引起各方的高度关注。“383方案”也确实涉及到当前中国社会经济各类热点领域的关键问题，提出的许多思路颇有改革意味,其中土地制度改革部分更是被众多专家称许为亮点所在。

“383方案”对土地制度改革的整体思路是“以权利平等、放开准入、公平分享为重点”，“建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变” 。作为土地制度领域的研究者，我对此思路持赞同态度，因为我国土地领域存在的最主要问题就是国有与集体两种所有制土地权利的不平等。

同样是公有制的一种形式，同样叫所有权，但是并不因为在名称上的一致而让集体土地获得与国有土地同等的权利，比如集体农用地如果要用于乡镇企业、乡村公共设施与公益事业和宅基地之外的建设用途时就必须被政府征收，在补偿时农民更是丧失平等谈判补偿的自由，往往只能按照政府制定的标准获得补偿；另外虽然近年来集体建设用地流转在各地有不少改革举措，但是毫无例外地都禁止流转用于真正兼具可行性与高回报的商品住宅建设。种种限制导致集体土地在权利内涵、市场交易与收益获取等方面都处于劣势，这种歧视性待遇最终引发了一系列恶果，比如被征地农民无法合理分享城镇化带来的收益导致城镇化与经济发展缺乏长久动力，过度的征地行为日益激发和积累着的社会矛盾，以及农民在不合理制度下的自发补偿行为，如小产权房和以租代征等。

“383方案”提出土地制度改革的思路中，真正的重点就在于权利平等上，围绕这一点建立起真正体现两类所有权的平等权利的制度安排，就会走向市场的统一和收益共享等目标。可以说，平权是重构土地管理制度的关键，它涉及到产权制度安排、规划与用途管制、征地与补偿机制、土地市场结构、地价形成机制以及地方财税体制等一系列的制度重构，以平权为出发点的土地制度改革方案才算得上是名符其实的顶层设计。

“383方案”对于平权的设计总体是完整的。权利就是藉由自身掌握的产权获得利益的力量。要实现从当前两类所有权的不平等权利状态向平等状态改革，重要的在于两点：一是明确农村土地产权体系，既包括所有权上的平等，更包括与农民利益息息相关的集体土地的各类使用权类型，让农民清楚地知道自己手里的土地可以用多少年，可以用来干什么，国有土地能干的，集体土地也能实现，这在“383方案”中表达为“提供平等保护土地产权的制度基础设施”；二是明确农民通过土地获得收益的方式，尤其是在用途转换的过程中，农民能作为市场主体来运用土地获得收益，国有土地权利人能获得多少收益，农民也可以获得，这部分在“383方案”表达为“构建平等进入、公平交易的土地市场”。同时由后一点又延伸出一点，在扩大农民自主交易之外，仍然还会存在部分征地行为，在前者存在并形成对比的情况下，如何重新设计政府征地补偿制度，即“383方案”中的“建立公平共享的土地增值收益分配制度”。