杨遴杰：以平权为核心推动土地制改革 是好选择

前几日，国务院发展研究中心课题组发布了一个包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的新一轮改革的基本思路和行动方案，简称为“383方案”。由于发布的时间点恰好赶在十八届三中全会召开前夕，报告的牵头人又是高层主要智囊，虽然仅是一个研究报告，不见得会全盘作为中央政策出台，但也引起各方的高度关注。“383方案”也确实涉及到当前中国社会经济各类热点领域的关键问题，提出的许多思路颇有改革意味,其中土地制度改革部分更是被众多专家称许为亮点所在。

“383方案”对土地制度改革的整体思路是“以权利平等、放开准入、公平分享为重点”，“建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变” 。作为土地制度领域的研究者，我对此思路持赞同态度，因为我国土地领域存在的最主要问题就是国有与集体两种所有制土地权利的不平等。

同样是公有制的一种形式，同样叫所有权，但是并不因为在名称上的一致而让集体土地获得与国有土地同等的权利，比如集体农用地如果要用于乡镇企业、乡村公共设施与公益事业和宅基地之外的建设用途时就必须被政府征收，在补偿时农民更是丧失平等谈判补偿的自由，往往只能按照政府制定的标准获得补偿；另外虽然近年来集体建设用地流转在各地有不少改革举措，但是毫无例外地都禁止流转用于真正兼具可行性与高回报的商品住宅建设。种种限制导致集体土地在权利内涵、市场交易与收益获取等方面都处于劣势，这种歧视性待遇最终引发了一系列恶果，比如被征地农民无法合理分享城镇化带来的收益导致城镇化与经济发展缺乏长久动力，过度的征地行为日益激发和积累着的社会矛盾，以及农民在不合理制度下的自发补偿行为，如小产权房和以租代征等。

“383方案”提出土地制度改革的思路中，真正的重点就在于权利平等上，围绕这一点建立起真正体现两类所有权的平等权利的制度安排，就会走向市场的统一和收益共享等目标。可以说，平权是重构土地管理制度的关键，它涉及到产权制度安排、规划与用途管制、征地与补偿机制、土地市场结构、地价形成机制以及地方财税体制等一系列的制度重构，以平权为出发点的土地制度改革方案才算得上是名符其实的顶层设计。

“383方案”对于平权的设计总体是完整的。权利就是藉由自身掌握的产权获得利益的力量。要实现从当前两类所有权的不平等权利状态向平等状态改革，重要的在于两点：一是明确农村土地产权体系，既包括所有权上的平等，更包括与农民利益息息相关的集体土地的各类使用权类型，让农民清楚地知道自己手里的土地可以用多少年，可以用来干什么，国有土地能干的，集体土地也能实现，这在“383方案”中表达为“提供平等保护土地产权的制度基础设施”；二是明确农民通过土地获得收益的方式，尤其是在用途转换的过程中，农民能作为市场主体来运用土地获得收益，国有土地权利人能获得多少收益，农民也可以获得，这部分在“383方案”表达为“构建平等进入、公平交易的土地市场”。同时由后一点又延伸出一点，在扩大农民自主交易之外，仍然还会存在部分征地行为，在前者存在并形成对比的情况下，如何重新设计政府征地补偿制度，即“383方案”中的“建立公平共享的土地增值收益分配制度”。

先说说明确农村土地产权问题。明确一块地的用途、面积，登记并发证，这件事并不存在太大的技术难度，更多是历史遗留的一些问题的解决，成都利用“村民议事会”解决这些遗留问题的经验值得学习。在产权上更大的难题是如何保证农民稳定地持有这些权利，对给出明确而稳定的长远预期。在这一点上，国有土地也不是做得非常明确，《物权法》对住宅用地使用期届满后虽然可以“自动续期”，但是是否缴费问题仍不明确。农村土地产权更是存在众多不明确因素。

在承包经营权的年期问题上，从最初的十五年，到后来三十年不变，再到十七届三中全会的“长久不变”，似乎承包经营权越来越稳定，却不知道“长久”这样一个词并不是一个有着明确的法律或者经济学含义的词汇，舍弃明确的“永久不变”而取含糊的“长久不变”，本身就隐含着一种模糊态度。其实永久也好，五十年，七十年或者任何有明确含义的界定也好，都胜过没有任何具体指向的长久。虽然有领导人公开说过，长久不变就是永远不变，但是口头解释不具有法律含义，也可能会被未来领导人另一种口头解释取代。至于宅基地使用权，并没有法律界定其年期，虽然大家普遍理解为永久，但明显缺乏法律支撑，更不明确的是其流转的空间。承包地除了不能抵押外，流转的方式全放开，而宅基地却不断被三令五申，不得流转到村外，让其产权人毫无应用权利获得收益的实际空间。这与城市居民出租出售房地产的权利有天壤之别。

说到平等的收益权利，土地原用途的流转收益并不是最主要的部分，更重要的是在土地用途转换过程中的收益。在严格的用途管制下通过规划将城市边缘集体土地用于城市建设，现行政策要求集体土地先被政府征收，然后政府实施规划条件，并将经营性部分的土地出让。集体所有权在城市建设用途面前变得毫无选择，只能一律被剥夺，权利的强制失去，也代表着自己开发或者谈判转让的可能性的丧失，是权利的不平等和利益的不公平的双重体现。

目前各地对此方面的改革实践多集中在如何确保利益分配的公屏上，比如广东的“三旧改造”给出原土地权利人自行改造的方式，就是把规划带来的增值收益合理的与原土地使用权人共享，但是前提是城中村之类的土地必须先由集体转国有，也就是权利依然不平等，利益可以适当公平共享。“383方案”提出“允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场”，意思是不仅集体建设用地，也包括农用地，只要是用作非农用地用途，都可以不需要转换为国有土地，在保留集体所有权的情况下按规划用途建设。这就代表着集体土地权利也是平等的，收益也是平等的，这无疑才是真正意义上的平权。

如果能做到这一点，其实征地问题就简单多了，“383方案”说“随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应”，前半句是对的，后半句存在错误，现在非公益性用地早就取消了划拨供应，大多要求公开招拍挂供应，至少也是协议供应。需要注意的是，政府缩减征地范围，只征收公益性用地，这一点在十七届三中全会后发布的公告里就已经提出，但是五年过去并无任何实质进展，很重要的原因就是并没有做到集体土地可以平等地用于城市建设用途。直接入市途径清晰后，政府自然只有在公共利益下才有足够理由去征收土地，而且有市场交易的价格作比较，征收的补偿标准也必须进行大的调整，不可能在有众多对比案例的情况下，在少数被征收的地块上再让农民既失地又失利。

一个改革方案，有一个明确的改革方向，当然是好事。在平权概念下构建出一个相对完整的改革政策框架，更是土地制度改革最需要的制度设计逻辑。只是方案能否被采纳，能否以它为起点展开一系列的改革，颁布相关的改革政策，真正坚定地改下去，才是最值得关注的。土地制度改革问题，牵涉广，难度大，但是改革红利也会最明显，也是推动中国整体改革的一个好选择。